海南自贸港系列 | 海南封关后文旅产业的机遇与挑战(一):海南自贸港文旅产业发展的法规政策框架概述
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2025年12月18日，海南自由贸易港将正式封关运作。在封关运作后，海南的核心竞争力在于其将从一个基于税收优惠的“政策洼地”，升级为一个基于规则、制度、法律创新的“改革高地”。
作为海南自贸港系列的第一篇文章，本文将聚焦于文旅产业，从三大法规制定权、调法调规现状、文旅产业核心法规政策、《海南自由贸易港旅游条例》解读等四方面梳理呈现海南自由贸易港封关运作的法规政策框架，以资参考。
一、 三大法规制定权
根据2023年修正的《中华人民共和国立法法》第八十四条第三款，海南省人民代表大会及其常务委员会有权根据法律规定，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。这意味着立法法正式将海南自由贸易港法规纳入国家立法形态序列，赋予其法定地位。据此，海南自由贸易港拥有三大法规制定权——地方性法规制定权、经济特区法规制定权、海南自由贸易港法规制定权。
相较于地方性法规制定权和经济特区法规制定权而言，海南自由贸易港法规制定权意味着海南具有更大的立法空间。根据2021年生效的《海南自由贸易港法》第十条的规定，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，海南省人民代表大会及其常务委员会可以就贸易、投资及相关管理活动制定法规（统称海南自由贸易港法规），在海南自由贸易港范围内实施。一般情况下，海南自由贸易港法规报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案即可，无需获得批准。同时，在说明变通的情况和理由后，海南自由贸易港法规可以对法律或者行政法规作变通规定。只有在海南自由贸易港法规涉及依法应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规的事项时，才应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。
二、 调法调规现状
2019年以来，海南先后启动多个批次的调法调规工作，在海南自由贸易港暂时调整适用土地管理法、种子法、海商法、进出口关税条例、国际海运条例等10余部法律、行政法规和部门规章的有关规定。随着部分法律法规暂时调整适用的期限届满，目前仍在海南自由贸易港暂时调整适用的法律法规包括如下表所列的《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国认证认可条例》、《中华人民共和国市场主体登记管理条例》、《中华人民共和国船舶登记条例》、《中华人民共和国海关事务担保条例》的有关规定。
表1：海南自贸港调法调规现状
（来源：作者自制）
三、文旅产业核心法规政策
2022年4月26日，海南省第八次党代会报告提出，“一本三基四梁八柱”（简称“1348”）作为战略框架指引海南在未来五年实现全岛封关运作、建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港。“一本”是坚持以习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和指示批示作为根本遵循。“三基”是以《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》、《海南自由贸易港建设总体方案》、《中华人民共和国海南自由贸易港法》作为制度基石。“四梁”是以全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区作为目标定位。“八柱”是以政策环境、法治环境、营商环境、生态环境、经济发展体系、社会治理体系、风险防控体系、组织领导体系作为稳固支撑。
截至目前，海南自由贸易港法律法规体系“四梁八柱”的搭建取得卓越成果。在贸易、投资、跨境资金流动、税收优惠、产业发展、人才引进、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动等方面，一批海南自由贸易港建设急需的配套法规政策业已出台。海南自由贸易港官网已经完成海南自由贸易港法规政策文件库的搭建，涵盖适用于海南自由贸易港的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和政策文件。
就文旅产业而言，《海南自由贸易港法》作为顶层设计，与《海南自由贸易港旅游条例》这一具体领域的行为准则，共同构成了海南文旅产业创新的“基本法”。 在“基本法”之外，文旅产业的法律政策图景还包括其他配套的法律法规或产业政策，例如土地、资金、人才、知识产权、数据等与生产要素相关的法律法规，以及监管、自然资源、环保、规划、税收等法律法规、政策和标准。聚焦于文旅产业，可以提炼出如下表所示的海南自由贸易港的核心法规政策。
表2：海南自贸港文旅产业核心法规政策
（来源：作者自制）
四、《海南自由贸易港旅游条例》解读
《海南自由贸易港旅游条例》（以下简称《条例》）将于2025年12月1日起施行。在经济社会持续发展和消费结构不断升级的背景下，海南旅游业的未来发展定位可以概括为“一个中心、三个转变”。“一个中心”指将海南打造为国际旅游消费中心。“三个转变”指产业发展模式由依赖自然禀赋，转向旅游与文化、体育、康养等产业深度融合；旅游消费需求从以观光购物为主，转向个性化、沉浸式体验；客源结构从国内大众市场为主，逐步转向国内外市场并重。
根据海南省人大常委会法工委和海南省旅文厅的解读，《条例》重点围绕以下五方面展开：
01
扩大对外开放，打造旅游国际化新高地
《条例》专设“旅游开放与国际化”一章，围绕国际旅游消费中心建设目标，率先在旅游领域实施一系列高标准开放政策，涵盖外商投资旅游业、离岛旅客免税购物、邮轮游艇旅游、国际医疗旅游、旅游免签入境、引进和培养国际旅游人才等方面。
一是逐步放宽或者取消外商投资旅游业的限制，允许符合条件的中外合资旅行社、外商独资企业从事除台湾地区以外的出境旅游业务，允许设立中方控股的外商投资文艺表演团体，吸引更多国际资本参与海南旅游业发展。
二是按照国家有关规定实施更加开放便利的离岛旅客免税购物政策，打造具有国际影响力的免税购物目的地。
三是推动邮轮游艇旅游开放创新，推动邮轮母港建设和开发国际邮轮路线，发展国际邮轮业务。简化游艇入境手续，提升游艇通关便利化水平。
四是支持高水平建设海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区，实施境外患者到海南自由贸易港诊疗的便利化措施，建设世界一流的国际医疗旅游目的地。
五是按照国家有关规定实施更大范围的旅游免签入境政策，对符合条件的外国人实施旅游免签入境。
六是鼓励引进和培养国际旅游人才，支持引进境外优质教育资源依法在海南自由贸易港合作办学或者独立办学，允许符合条件的境外导游人员按照有关规定取得境外人员技能认定合格证并在海南自由贸易港从事导游工作，允许境外人员在海南自由贸易港报考游泳救生员职业资格并在海南自由贸易港内执业。
02
促进产业融合，培育旅游新业态新模式
《条例》突出发挥海南旅游资源和生态环境优势，深化旅游、文化、体育融合，挖掘历史文化、革命文化、海洋文化、民俗文化等本地特色文化资源，丰富旅游业态，推进全域旅游发展。
一是突出海南特色，积极推动海洋旅游、森林旅游、康养旅游、乡村旅游、文化旅游、演艺旅游、节庆会展旅游、体育旅游、低空旅游、研学旅游、自驾车房车露营旅游等特色旅游新业态。
二是鼓励开发夜间旅游产品，推动商场、餐饮、文化场所延长营业时间，允许在重点旅游区内设置通宵营业酒吧和娱乐演艺场所。
三是鼓励开发特色旅游商品和美食品牌，推动旅游产品体系向高品质、多样化升级，进一步丰富旅游供给，拓展旅游消费空间。
03
提升服务质量，让“舒心游”成为海南名片
为打造“舒心游”的海南名片，《条例》对旅游质量标准体系建设、旅游诚信体系建设、旅游公共服务保障、旅游投诉处理机制建设等方面做出规定。
一是建立健全旅游质量标准体系，推进旅游质量国际标准化建设，组织制定符合国际通行规则、具有海南特色的旅游标准体系。
二是推动旅游诚信体系建设，建立健全旅游经营者和旅游从业人员的信用档案，实行分级分类监管。违规的旅行社、导游将会依法列入严重失信主体名单，面临“一处失信、处处受限”的惩戒措施。
三是提升旅游公共服务保障，加强公共服务设施建设，优化旅游交通体系，同时在入境通关、金融支付、网络通信、医疗救助、语言标识、咨询导游等方面提升旅游服务国际化水平。
四是完善旅游投诉处理机制，建立统一、高效的旅游投诉受理平台，确保游客投诉“件件有着落、事事有回音”。
04
规范经营行为，严厉打击旅游市场违法经营乱象
针对“零负团费”、“强迫购物”等市场乱象，《条例》采取一系列措施，进一步规范旅游市场秩序，保护旅游者合法权益。一是明确法律红线，禁止旅行社开展有损旅游者合法权益的活动。二是明确诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者消费的具体情形。三是加大处罚力度，提高违法成本，形成强大震慑。
05
筑牢安全底线，加强高风险旅游项目监管
《条例》对帆船、帆板、潜水、冲浪、滑翔机等涉海涉空高风险旅游项目实施严格管理，设定高标准，促进产业升级，推动产业向专业化、高端化升级，切实保障旅游者人身财产安全。
一是明确高风险旅游项目应当按照有关规定取得经营许可或者实施强制性标准加备案制度，并在划定区域内开展活动。
二是明确设施、设备应当符合国家有关安全标准，按照国家有关规定办理使用登记手续，并定期开展安全检查和维护保养。
三是明确高风险旅游项目从业人员应当依法持有符合规定要求的从业资格证明或者技能证书。
结语
作为海南自由贸易港的四大主导产业之一，旅游业将驶入自贸港封关运作的快车道，迎来新的飞跃发展。随着海南自由贸易港法规的出台实施，产业创新的“实景图”落地必将紧紧围绕作为“施工图”的海南自由贸易港法规政策框架。唯有深刻理解并灵活运用这一框架，将条文中的“允许”与“鼓励”，转化为市场上的“产品”与“服务”，企业方能在自贸港获得商业成功。
参考文献：
海南省人大常委会法工委，海南省旅文厅：让法治擦亮海南旅游“金字招牌”——《海南自由贸易港旅游条例》解读，2025-10-09.
表格来源：
作者自制
图片来源：
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冯涛
安杰世泽合伙人，博士候选人，中国律师，经济师，信息管理工程师
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