海南自贸港全岛封关运作政策概述、影响及发展趋势
2025年12月18日，海南自贸港正式启动全岛封关运作。首先，我推荐人民日报客户端发布的《九问九答》，其中对海南自贸港全岛封关进行了通俗易懂而又准确客观的介绍。这里，我们也对相关政策做一个相对全面的概述，同时讨论一下相关影响，以及相关政策进一步可能的发展趋势。
一、海南自贸港封关政策概要
2025年7月，基于《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）的要求，财政部、海关总署和税务总局发布《关于海南自由贸易港货物进出“一线”、“二线”及在岛内流通税收政策的通知》（财关税〔2025〕12号），全面阐述了全岛封关运作的相关税收政策。海南自贸港封关政策主要包括“一线放开、二线管住、岛内自由”三个方面。除了财关税〔2025〕12号文，有关部门和海南地方政府先后发布了二十多个文件，从各方面完善了封关运作的相关政策。相关文件以及部分文件的解读在《海南自由贸易港》公众号上可以查阅。
（一）一线监管政策
海南自贸港在一线进口征税实行目录管理。财政部、海关总署、税务总局发布的《海南自由贸易港进口征税商品目录》（以下简称《征税目录》）共涉及2323个八位数税号，列入目录的相关产品进口仍需缴纳关税与进口环节增值税、消费税。除此之外的产品进口实行“零关税”政策，享惠主体进口《征税目录》以外的货物，不仅可以免征进口关税，而且可以免征进口环节增值税和消费税。2025年海关进口关税税则共有8960个八位数税号，“零关税”政策覆盖面占其中的大约74.1%。
在海南自由贸易港登记注册并具有独立法人资格的企业，海南自由贸易港内的事业单位，以及有关部门核定的在海南自由贸易港登记的科技类、教育类民办非企业单位可以申请被认定为享惠主体。享惠主体自愿缴纳进口关税、进口环节增值税和消费税（或进口环节增值税和消费税）的，可向海关提出申请。主动放弃货物“零关税”进口资格后，12个月内不得再次申请同类货物“零关税”进口。
除此之外，商务部公布了海南自贸港禁止、限制进出口货物、物品清单，该清单一方面列出了一些禁止与限制措施，另一方面还专门对部分货物列出了例外措施，例外措施的进口货物分为在“一线”取消进口许可证管理货物（即放宽许可证管理货物）和允许开展“两头在外”保税维修货物（即保税维修货物）。放宽许可证管理货物，仅限最终用户在海南自由贸易港生产自用，不得在岛内流转或转卖到内地。
根据海关总署发布的《海南自由贸易港进口货物海关径予放行管理规定》，经海南自贸港对外开放口岸直接进入海南自贸港的保税货物、“零关税”货物，且不实行许可证件管理、不需要依法实施检验检疫的，可选择适用径予放行。属于放宽贸易管理措施的保税货物、“零关税”货物，且不需要依法实施检验检疫的，可以适用该规定。
（二）二线监管政策
海南自由贸易港与中华人民共和国关境内的其他地区（简称内地）之间设立“二线”。经“二线”进入内地的“零关税”货物及其加工制成品，按下列规定办理：1、享惠主体向海关办理相关手续，按进口料件补缴进口关税、进口环节增值税和消费税。2、在“一线”进口或岛内流通环节已缴纳或补缴进口税收的，本环节不再补缴相应进口税收。3、在岛内流通环节已缴纳国内环节增值税的，本环节不再补缴进口环节增值税。4、完成缴纳或补缴全部进口税收的货物按国内流通规定管理，照章征收国内环节增值税和消费税。
对海南自由贸易港内鼓励类产业企业生产的含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，照章征收进口环节增值税和消费税。享受该政策的企业需在海南省建立的相关公共信息服务平台完成备案。
加工增值达到或超过30％的计算公式为：〔（货物内销价格－∑进口料件价格－∑境内采购料件价格）／（∑进口料件价格＋∑境内采购料件价格）〕×100％≧30％。
海南还制定了《海南自由贸易港加工增值免关税政策项下海南自产货物认定管理暂行办法》。海南自产货物是依据该办法予以认定的在海南自由贸易港生产加工并被加工增值备案企业采购使用、纳入增值成分的货物。经认定的海南自产货物及其生产加工企业（简称海南自产货物企业），纳入《经认定的海南自产货物企业（货物）名录》（简称《企业（货物）名录》），并向社会公开，动态调整。加工增值备案企业采购《企业（货物）名录》内的货物，可以按规定在测算加工增值比例时从境内采购料件价格中扣除海南自产货物价格，纳入增值成分。
为了促进“二线口岸”的通关便利化，海南省人大常委会发布了《海南自由贸易港“二线口岸”通关信用管理若干规定》，海口海关发布了《海南自由贸易港“分批出岛、集中申报”管理规定》，“二线口岸”通关信用好的企业可以获得减少查验频次，适用分批出岛、集中申报等通关便利措施。
（三）岛内流通监管政策
“零关税”货物及其加工制成品在海南自由贸易港内流通时：1、“零关税”货物及其加工制成品在符合条件的享惠主体间流通，免于补缴进口关税、进口环节增值税和消费税，照章征收国内环节增值税和消费税。享惠主体根据需要，可自愿选择补缴进口关税、进口环节增值税和消费税（或进口环节增值税和消费税）。2、享惠主体将“零关税”货物及其加工制成品流通至海南自由贸易港内非享惠主体和个人，按进口料件补缴进口关税、进口环节增值税和消费税，照章征收国内环节增值税和消费税。3、完成缴纳或补缴全部进口税收的货物按国内流通规定管理，照章征收国内环节增值税和消费税。
（四）其他监管要点
经“一线”进口涉及实施关税配额管理，贸易救济措施，中止关税减让义务、加征关税措施，为征收报复性关税而实施加征关税措施（加征关税均获得排除的除外）（统称四类措施）的“零关税”货物，需要执行四类措施。
内地经“二线”进入海南自由贸易港的货物，按国内流通规定管理。从海南自由贸易港经“一线”离境的货物，按出口管理。
原来执行的“一正两负零关税”政策，即自用生产设备“零关税”政策、原辅料“零关税”政策、交通工具及游艇“零关税”政策，不再执行，相关产品实际上已经纳入了现有的“零关税”产品范围，按新规定执行。值得注意的是，财关税〔2025〕12号文没有提到关于海南自由贸易港药品、医疗器械“零关税”政策的财关税〔2024〕21号文废止的问题，有可能该政策将继续实施。
二、自贸港启动封关运作的重要意义和深远影响
按照《总体方案》的部署，海南自贸港建设是分阶段、分步骤的。到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，以自由、公平、法治、高水平过程监管为特征的贸易投资规则基本构建。到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。因此，包括封关运行政策在内的海南自贸港政策体系的不断完善还会是一个较长时期的过程。而启动封关运作是初步建立自由贸易港政策制度体系的重要标志，是自由贸易港建设的关键一步。
在8960个八位数税号中，除了征税目录上的2323个八位数税号，其他产品均可享受“零关税”政策。而且这种“零关税”政策不仅包括不征进口关税，还包括不征收进口增值税和消费税，因此优惠幅度是相当大的。这2323个征税目录税号中有57个税号的最惠国税率本身为零，这些商品主要涉及部分医药产品、医疗用品、电子产品、收藏品和文物，但即使不征收关税，也需要被征收进口增值税（享受药品、医疗器械“零关税”政策的特定主体除外）和消费税（如果涉及征消费税的商品）。
2025年进口关税税则从第1章到第97章，除了第77章为空白留用章之外，共计96章。海南自贸港进口征税商品目录涉及其中的74章，也就是说，有22章的商品实现“零关税”政策全覆盖。这22章主要涉及矿产资源、化学品、部分工业原料、铁道机车、船舶等领域。另外，有10章涵盖的产品全部都在征税目录上，包括第16章：肉、鱼等制品；第17章：糖及糖食；第19章：谷物制品；第22章：饮料、酒及醋；第57章：地毯；第61章：针织服装；第62章：非针织服装；第66章：伞、手杖等；第67章：羽毛制品；第97章：艺术品。
总的来说，“零关税”政策目前主要覆盖的是工业品，食品、服装等消费品基本没有被覆盖。
因此，海南自贸港启动封关运作首先是会给在海南注册的企事业单位带来红利，这会吸引更多的市场主体更多的投资来到海南。12月18日走出的这一步是扎实稳妥的一步。当有更多的企业在海南经营，海南的税源就能够得到增加，财政就更加具有可持续性，今后就更有条件搞简税制和低税率。
企事业单位的获益最终也会给消费者带来好处。例如服务类企业，本身也是可以申报认定成为享惠主体的。这些企业成本的下降，自然会传递使得接受服务的消费者得到更多实惠。封关运作之前，主要是运输服务企业有这种优惠，今后更多的服务类企业能够从中受益，这对推动海南现代化产业体系的构建也是很有好处的。
过去三年（2022年-2024年），海南研发经费投入增速连续三年位列全国第一。海南缺乏产业基础的状况正在悄然改变。封关运作之后，我们不必要求海南自贸港马上出现爆发式增长，来海南投资兴业要有长期计划，要立足实质性运营，做耐心资本。
当海南自由贸易港政策体系更加成熟，海南和周边的东盟国家会有更加密切的经济联系，制度型开放，规则、规制、管理、标准的相通相容将会更有条件。海南在辐射周边国家的同时，也会辐射带动国内各个地区。《总体方案》给海南的定位很高，要成为我国开放型经济新高地，成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。我们相信这个目标是一定能够实现的。
三、海南自贸港封关政策及自贸港政策体系的发展趋势
《总体方案》提出：坚持稳扎稳打、步步为营，统筹安排好开放节奏和进度，成熟一项推出一项，不急于求成、急功近利。
自贸港政策的落实和完善要行稳致远，积极稳妥。在封关运作的基础上，进一步的举措在研究酝酿中。《中共海南省委关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“加快完善自由贸易港政策制度体系。提升优化以“零关税、低税率、简税制”“五自由便利一安全有序流动”为主要特征的政策制度体系。大幅提高贸易自由化便利化水平，动态调整实施禁止、限制进出口货物、物品清单，推动优化调整进口征税商品目录，深化非关税措施管理改革，完善跨境服务贸易负面清单。加快提升投资自由化便利化水平，优化外资准入负面清单。深入推进跨境资金流动自由便利，建立健全跨境资金管理体制机制。推动实施更加便利的出入境管理政策，推动实施更加开放、更具吸引力的停居留和永久居留政策。建立更加自由开放的航运制度，深化“中国洋浦港”船籍港制度改革，积极推进开放第七航权，提升保税油加注国际竞争力。构建高效便捷安全的数据跨境流动机制，优化数据出境管理负面清单，建设国家数据要素综合试验区。加快建立具有国际竞争力的税收制度，推动适时实施岛内居民消费进境商品的相关税收政策，加快研究推动企业所得税优惠政策产业负面清单管理、三档超额累进税率征收个人所得税，优化境外直接投资所得免征企业所得税优惠政策，稳步推进销售税等简税制研究工作，争取逐步扩大海南地方税收管理权限。优化完善对外开放口岸和“二线口岸”布局，持续优化“一线”“二线”监管模式，以信用监管为重点提升通关便利化水平。”
启动封关运作后，被“零关税”待遇覆盖的目前主要是工业品。另外，享惠主体主要是企事业单位，非享惠主体和个人不能直接享受“零关税”待遇。目前的方案是实事求是的，是积极稳妥的。但是，从长远看，完整的高水平自贸港政策体系是应该包含消费品的大幅度开放的。《1985年-2000年厦门经济社会发展战略》一书中厦门大学经济学院《自由港研究》课题组的报告是我国最早的自贸港研究成果之一，其中总结了自贸港（自由港）的两个特征：其一，自由港和所有其他的自由贸易区以是否免除关税与普通港口和普通地区相区别；其二，自由港以商品是否允许在当地消费和形形色色的其他自由贸易区相区别。这里的商品是专指的免关税商品。没有这两个特征就很难说是完全建成了高水平自由贸易港。朝着完全建成高水平自由贸易港迈进的步子要稳，但方向不应动摇。
在启动封关运作前夕，国家为促进海南旅游和消费以及提升岛内居民获得感，先发了一个红包。2025年11月1日开始，“离岛免税”政策升级。扩大了离岛免税商品范围，增加宠物用品、可随身携带的乐器、微型无人机、小家电等商品。优化后的离岛免税商品由45大类提高至47大类。允许服装服饰、鞋帽、陶瓷制品、丝巾、咖啡、茶等国内商品，进入离岛免税店销售，退（免）增值税、消费税。离岛旅客免税购物年龄由年满16周岁调整为年满18周岁。允许离境旅客享受离岛免税政策，离岛且离境旅客购买离岛免税商品金额计入其每年10万元人民币免税购物额度，不限次数。对一个自然年度内有离岛记录的岛内居民，在本自然年度内可按“即购即提”提货方式有关要求，不限次数购买离岛免税商品。 目前，可以采用“即购即提”提货方式的商品有15类，包括化妆品、香水、婴幼儿配方奶粉等热门产品。《中共海南省委关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》还提出，“推动适时实施岛内居民消费进境商品的相关税收政策”。可以预见，岛内居民得到的实惠今后还会不断增加。
封关运作以后，在监管政策逐渐成熟的情况下，特别是简并税制实现的情况下，海南自贸港“零关税”政策覆盖商品范围和享惠主体的范围是有可能再扩大的。另外，目前“零关税”货物及其制成品在岛内流转的过程中，如果从享惠主体流转到非享惠主体或者个人，进口料件需要补缴进口关税、进口增值税和消费税。随着相关监管政策的成熟，我们认为在满足一定的加工标准的情况下，应该允许不必补缴进口关税，从而与流通到内地的加工增值30%免关税政策匹配。
《总体方案》对海南税收制度改革的要求是“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”。全岛封关运作政策目前主要聚焦在“一线放开、二线管住、岛内自由”上，核心是“零关税”政策。而国内税制的改革还有待今后进一步分阶段推进，在强法治的基础上实现低税率和简税制。
目前，除了享惠主体在进口环节以及享惠主体之间流通免缴进口环节的增值税和消费税之外，海南自贸港和内地一样，国内流通仍然征收增值税、消费税。根据《总体方案》，从长期看，在条件成熟的情况下，现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费仍然可能进行简并，同时在货物和服务零售环节征收销售税。
与此同时。在实行简税制之后，内地货物进入海南自贸港的退税制度也可能启动。从长远看，海南自贸港内的海关特殊监管区，例如洋浦保税港区、海口综合保税区等，在条件成熟的情况下，可能不再保留。
在所得税方面，目前海南实施“两个15%”政策，一是对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%的税率征收企业所得税；二是对在海南自贸港工作符合条件的个人，其个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征。该政策目前实施的有效期是到2027年12月31日。在此之后，有可能将现有受惠群体进一步扩大，全面实施企业所得税优惠政策产业负面清单管理，并按三档超额累进税率征收个人所得税。海南自贸港吸引人才最好的方式就是让岛内的居民有越来越多的获得感。
页:
[1]