海南自贸港民办教育法律政策解析(一)
2025年12月18日，海南自贸港全岛封关，海南自贸港建设事业迈入新的阶段。海南自贸港的整体建设离不开自贸港教育事业的发展。民办教育事业作为社会主义教育事业的组成部分，属于公益性事业。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。本律师长期担任教育行政主管部门的法律顾问，也办理过不少民办教育机构的涉法涉诉案件，对民办教育领域的法律法规和政策规定比较熟悉。随着自贸港的封关，咨询与民办教育相关内容的客户也越来越多，借此契机，本律师将推出系列文章，把海南自贸港民办教育相关法律法规和政策以及司法实践中的法律实务进行研究和总结，希望这些文章对热爱并已经或将要奋战在民办教育事业上的朋友有所帮助。
海南自贸港民办教育政策体系呈现出开放创新与规范管理并重、内外资主体差异对待、分类管理清晰、支持措施多样化的特点。在办学准入方面，境外高等教育机构在特定条件下可独立设立实施理工农医类教育的办学机构，而一般民办学校则遵循分类登记制度，并依据不同教育阶段由省、市（县）分级审批。政策体系对外资在教育领域的准入仍有明确限制，尤其体现在学前教育、普通高中和高等教育领域须以中外合作办学为主且中方主导，义务教育领域则完全禁止外资介入。在扶持政策上，民办学校依法享有税收优惠，非营利性民办学校可与公办学校享受同等税收待遇，并可获得财政奖补、贷款贴息等多元化支持。人才引进与服务保障机制健全，为外籍及高层次人才及其家属在居留、子女入学、资格认定等方面提供便利，旨在吸引和留住优质教育资源与人才。监管方面强调依法行政、风险防范与质量评估，通过建立信息公示、信用档案、联合执法等机制规范办学行为。
一、海南自贸港民办教育的准入制度与审批权限呈现分级分类、内外有别的特征
1.境外高等教育机构在海南自贸港独立办学适用特殊准入制度，其核心特征为举办主体特定、学科领域限定、审批层级较高。根据教育部、海南省人民政府联合印发的《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》规定的适用范围明确限定为“境外高等教育机构”在海南设立实施“理、工、农、医类学科专业教育”的学校或具有独立法人资格的校区，且明确排除适用《中华人民共和国中外合作办学条例》的情形。这标志着海南自贸港在教育开放领域实现了重大制度突破，允许特定类型的外国教育实体直接设立办学机构，而非传统的必须与中方合作模式。教育部有关司局负责人、海南省人民政府有关部门负责人就《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》答记者问》进一步阐释了适用范围的三个维度：举办主体限于境外高水平大学、职业院校；机构形式须具有独立法人资格；办学学科限于理、工、农、医四类。该特殊准入制度旨在精准引进优质教育资源，服务自贸港建设对特定领域人才的需求。
2.境外高等教育机构独立办学的设立审批权限依据办学层次进行划分，本科及以上教育由教育部最终审批，专科教育由海南省人民政府审批。根据《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》的规定，设立实施本科及以上教育的办学机构，由海南省人民政府提出意见后报教育部审批；确有必要设立实施专科教育的，由海南省人民政府审批并报教育部备案。这一规定体现了国家层面对高等教育质量和宏观布局的严格把控，同时赋予海南省在专科教育领域一定的自主权，符合自贸港“放管服”改革精神。该审批权限划分确保了境外高等教育机构独立办学活动的有序推进和有效监管。
3.除上述特殊准入外，海南自贸港内的一般民办学校设立遵循全国统一的分类登记管理制度，并实行分级审批。根据《海南省教育厅等部门关于印发民办学校分类登记办理流程的通知》，为贯彻落实《海南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》，海南省制定了新设立和现有民办学校的分类登记办理流程。这表明民办学校在设立之初就需明确选择登记为非营利性或营利性法人，并依据《海南省民办学校分类登记暂行办法》进行后续管理。在具体审批权限上，存在分级管理的特点。例如，《海南省教育厅关于做好省政府取消和下放行政审批事项衔接工作的通知》显示，民办中等职业学校的筹设、正式设立、变更、终止等审批权限已由省教育厅下放至市县教育主管部门。而特殊教育学校（班）的设立审批，根据《海口市人民政府关于保留调整和取消行政审批事项的决定》，其审批主体调整为市政府，市教育局负责前期工作。对于民办幼儿园，《海南省幼儿园审批管理暂行办法》规定由市县（区）教育行政部门负责正式设立的审批及核发《民办学校办学许可证》。这种分级审批模式有助于提高行政效率，落实属地管理责任。
二、海南自贸港民办教育的外资准入政策在扩大开放的同时仍保留明确的限制性规定
1.海南自贸港对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，为教育领域的外资准入提供了基础法律框架。根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》第十九条规定，海南自由贸易港对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，特别适用于海南自由贸易港的外商投资准入负面清单由国务院有关部门会同海南省制定。这一原则性规定为海南在教育等服务业领域实施更加开放的外资政策提供了上位法依据。《海南自由贸易港外商投资条例》第五条进一步明确，省人民政府教育部门应当支持境外高水平大学、职业院校依法在海南自由贸易港设立理工农医类学校，建立健全相关制度。该条款与《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》相衔接，从地方性法规层面确认了对特定境外教育机构独立办学的支持态度，体现了自贸港在扩大外资市场准入方面的积极探索。
2.在教育服务领域，国家层面的外商投资准入负面清单对学前、普通高中和高等教育机构的外资参与设定了明确的限制条件，海南自贸港在遵循国家统一规定的基础上进行突破性尝试和探索。根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》规定，学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或主要行政负责人应具有中国国籍，理事会、董事会或联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）。同时，禁止投资义务教育机构、宗教教育机构。此规定是全国性的统一要求。海南自贸港的特殊政策，即允许境外高等教育机构独立设立理工农医类学校，是在此负面清单框架下，针对特定区域（海南自贸港）、特定主体（境外高水平大学、职业院校）、特定学科（理工农医）进行的“压力测试”和制度创新，并非完全取消外资限制。《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》及《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》的类似规定也表明，外资在教育领域的限制性规定具有延续性。中国对教育服务“商业存在”的承诺仅限于中外合作办学形式，且须由中方主导，海南自贸港的试点是在此承诺基础上的突破性尝试。
3.对于港澳台投资者及海外华侨，海南自贸港的相关政策提供了参照适用的空间。根据《海南自由贸易港外商投资条例》规定，香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者，以及定居在国外的中国公民在海南自由贸易港投资，适用有关法律、法规或者国务院规定；未规定的事项，参照本条例执行。这意味着，港澳台资本及海外侨资在教育领域的投资，原则上也需遵守前述关于外资准入的限制性规定，包括中外合作办学的主导权要求等。但同时，该条款也为未来出台针对港澳台投资者的更优惠措施预留了政策接口。
4.在具体操作层面，中外合作办学机构的登记管理有其特殊性。虽然未在提供的海南地方性法规中直接体现，但国家层面的规定对此有明确指引。例如，《民政部关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知》中规定，中外合作办学机构申请民办非企业单位登记，对外方投入的资金、实物、知识产权及其他财产均可界定为非国有资产，且开办资金中的非国有资产份额不得低于总资产的三分之二。这一规定明确了中外合作办学机构在法人属性（民办非企业单位）和资产构成上的特点，是外资通过“商业存在”形式参与中国教育市场时需遵循的具体规则之一。海南自贸港内的中外合作办学活动，同样需要遵守此类国家层面的具体管理规定。
三、海南自贸港为民办教育发展提供了多样化的扶持与优惠政策，并建立了相应的人才服务保障体系
1.民办学校依法享有国家规定的税收优惠政策，其中非营利性民办学校可享受与公办学校同等的税收待遇，这是对民办教育的基础性扶持。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第四十七条的规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十四条也作出了完全相同的规定。这一法律原则在海南自贸港同样适用，构成了对民办学校，特别是选择非营利性办学道路的学校最根本的财政支持。《教育部有关负责人就《中华人民共和国民办教育促进法》修改情况答记者问》进一步解释，对于所有民办学校，政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产、收费等措施予以扶持，同时享受国家规定的税收优惠。这明确了政府扶持的多种路径。
2.在地方层面，海南省设立了专项的财政奖补资金，通过股权投资、贷款贴息、奖励、补助等多种方式支持民办教育产业发展。《海南省教育产业扶持奖补专项资金管理暂行办法》第五条规定：专项资金支持民办教育和教育培训产业发展，鼓励民办学校（含民办幼儿园，下同）不断提高办学水平和教育质量；支持社会资本投资兴办学校（包括以多种方式合作办学）、开展教育培训和提供第三方教育服务。该暂行办法第七条规定：具体的支持标准包括：政府参股但不做第一大股东、不参与日常管理的股权投资；对项目年实际贷款利息30%以内、年度不超过3年的贷款贴息；对优秀民办学校和中外合作办学机构（项目）的奖励（民办高校每年不超过100万元，其他不超过50万元）；对国内外知名教育培训机构落户给予一次性不超过开办成本30%、最高50万元的补助。这些措施具有针对性和可操作性，旨在降低民办学校的办学成本和财务风险，激励其提高办学质量和特色。此外，《海南自由贸易港促进民营经济发展若干规定》第十一条规定，民营经济组织依法平等享受国家和海南自由贸易港支持发展的政策，包括所得税优惠、“零关税”等核心政策，并在用地方面获得便利，这为民办学校作为民营经济组织享受更广泛的自贸港优惠政策提供了法律依据。
3.针对特定类型的民办教育，如普惠性民办幼儿园和民办义务教育，海南省市县各级政府出台了具体的认定与补贴办法，体现了公共财政对民生教育领域的倾斜。根据《海南省教育厅、海南省发展和改革委员会、海南省财政厅关于印发《海南省普惠性民办幼儿园认定、扶持及管理办法》的通知》文件规定，海南省制定了普惠性民办幼儿园的认定、扶持及管理办法，旨在扩大普惠性学前教育资源。《三亚市普惠性民办幼儿园认定、奖补和管理暂行办法》第一条也表明三亚市根据省级文件精神制定了本地实施细则。在义务教育阶段，《三亚市民办学校义务教育阶段学位补贴暂行办法》第一条规定，为规范民办义务教育发展，保障民办学校学生享受同等教育，实施学位补贴服务。这些地方性措施将国家鼓励民办教育健康发展的宏观政策，转化为对特定薄弱环节和民生需求的具体财政支持，有助于优化教育资源配置。
4.为吸引和保障教育人才，海南自贸港构建了涵盖高层次人才认定、子女入学等在内的综合服务保障体系。在人才认定方面，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅于2020年9月23日印发《海南自由贸易港高层次人才认定办法》，其中第一条就明确了制定该办法的目的：“为贯彻落实《海南自由贸易港建设总体方案》和中央组织部等七部委印发的《关于支持海南开展人才发展体制机制创新的实施方案》精神，深入实施《百万人才进海南行动计划（2018—2025年）》，建立健全高层次人才认定和服务管理体系，加快引进培养海南自由贸易港建设需要的高层次人才，根据有关法律法规，制定本办法。”该办法对高层次人才认定范围与条件、认定权限与程序和认定管理等内容做出了详细的规定。在子女入学保障上，海南省教育厅、海南省人力资源和社会保障厅印发《海南省高层次人才子女入学实施办法（试行）》，从子女入学管理、申报程序等方面做出明确规定，为高层次人才子女入学提供保障和便利。
5.对于外籍教师及工作人员，海南自贸港政策特别强调在出入境、居留、子女入学、专业资质认定等方面提供便利，以优化国际化办学环境。根据《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》》第十九条的规定，海南省人民政府及有关部门，应当按照有关规定对外籍教师和其他外籍人员出入境、居留、子女入学、专业资质认定等方面给予便利。《海南自由贸易港人才发展促进条例》第三十五条也支持引进境外优质教育资源，并规定在中外合作办学机构和境外独立办学学校中全职工作的境外人员可以参加职称评审、人才认定等并享受相关服务保障。《海南自由贸易港人才发展促进条例》第三十七条进一步明确，对取得境外职业资格或专业资质的境外人才，经认定后可直接在自贸港内提供专业服务，并在就业创业、子女教育等方面享受同等待遇。这些规定系统性地破除了外籍教育人才来琼工作的制度障碍，是吸引境外高水平教育机构落户和稳定师资队伍的关键配套措施。
以上是系列文章之一。让我们一起关注海南自贸港民办教育，一起研究学习海南自贸港民办教育法律法规和政策规定，一起为海南自贸港民办教育事业做出贡献。
图片来源：网络
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