海南自贸港全岛封关运作后的发展策略思考

【编者按】原文发表于《中国发展观察》。该期刊由中国国务院发展研究中心主管。本文为强国号发布的内容。

精华速览：全岛封关运作是海南自由贸易港建设的标志性工程，是进一步扩大开放的重要举措，具有里程碑意义，彰显了我国坚定不移扩大开放的决心，更在于为海南自身实现跨越式发展开启新的篇章。全岛封关运作后，海南将持续推动产业升级、城市提质和可持续发展，稳步实现发展能级的跃升。

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海南自贸港全岛封关运作的内涵与意义

“封关运作”是海南自由贸易港建设的关键一步，其核心是将海南全岛设立为一个海关监管特殊区域，实行一套创新的管理模式，即“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”。2018年4月印发的《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》对海南建设分阶段提出了发展目标。其中，全岛封关运作是海南自贸港建设的标志性工程，是进一步扩大开放的重要举措，具有里程碑意义。

理解全岛封关运作的意义，需要从国家和海南自身两个维度来看。对国家而言，海南自贸港在2025年底实现全岛封关运作，表明中国已在海南这片土地上初步构建并实际验证了一套对标当今世界最高水平的开放型经济制度框架，同时证明了这套框架在风险管控上是足够有效的。这更是中国向国际社会持续释放的一个明确信号：中国对外开放的决心坚定不移，对外开放的大门会越开越大。对海南自身而言，全岛封关运作时间节点的确定，首先是对过去五年海南在中央指导和支持下，努力推进软硬件基础设施建设、构建政策测试场景、明晰产业发展方向、培养和储备各类人才等工作的阶段性成果的肯定；更为关键的是，封关运作为海南下一阶段的发展提供了新的制度条件和历史机遇，使海南有机会在中国对外开放中扮演更有分量的角色。



2025年2月10日，海南儋州，海南自贸港重大项目—洋浦区域国际集装箱枢纽港扩建工程（一阶段）一期进入冲刺阶段，配套的8台大型岸桥设备已正式启动全流程调试。（无人机照片）图/中新社

海南自贸港全岛封关运作后的发展趋势分析

基于目前的建设进程与发展成效，预计海南自贸港全岛封关运作后将呈现以下主要发展趋势。

第一，海南的发展仍将是一个渐进式的过程，从量的积累到质的飞跃需要时间的沉淀。海南全岛封关运作本身是一个重要的里程碑，但这并不意味着海南的经济社会发展将立刻迎来跨越式的突变。尤其在全岛封关运作初期，发展更可能表现为稳步推进。这种渐进性主要源于几个方面。首先，过去五年海南自贸港建设的工作重心在于为长远发展“打地基”—构建制度框架、完善基础设施、进行政策测试。全岛封关运作标志着“地基”验收合格，海南自贸港建设由此正式“入学”，进入实质性的发展新阶段，但要达到成熟高效运行的“毕业”目标，仍需经历较长时间的实践探索。同时，海南自身的经济社会基础决定了其发展不可能一蹴而就。此外，海南自贸港的新制度、新政策蕴含的红利需要时间来释放，市场主体和各类人才的充分适应与有效聚集也需要一个过程。

第二，海南全岛封关运作后，政策将从前期的侧重“惠企”向“惠企与惠民并重”深化拓展。全岛封关运作前的政策测试，重点在于激发企业活力、优化营商环境、吸引外来投资。一批先行企业既享受到政策红利，也带动了地方经济发展。全岛封关运作后，在继续优化企业服务、激发市场活力的同时，预计政策制定将更加注重民生，着力提升海南本地居民的获得感和幸福感。可以预见，直接惠及普通居民的政策在出台数量、覆盖范围以及服务精准度上都将显著增强。这一转变对于夯实海南自贸港长远发展的基础至关重要。

第三，考虑到海南各地的发展阶段、产业基础和承接水平不尽相同，全岛封关运作后，相关政策或仍将按照“先局部测试、后全岛展开”的思路，在海南儋州洋浦等条件比较成熟的区域先行先试，积累经验，再推广到海南全省。因此，这些继续承担自贸港改革举措先行先试的地区将继续发挥外界观察海南自贸港发展成效的主要窗口作用。

第四，海南自贸港核心政策的落地速度和释放效果将明显加快。经过过去五年的探索、实践和反复的压力测试，海南在政策落地、各类风险识别与有效管控方面积累了宝贵经验，相关能力得到了实质性提升。全岛封关运作后，随着监管框架的正式确立和运行机制的继续优化，核心政策的推进速度、覆盖广度以及实际效果预计都将显著提升。前期如同“打地基”般投入的基础性工作成果将逐步转化为“地上”清晰可见、惠及广泛的“高楼大厦”。这意味着政策红利将更直观、更快速地传导至市场主体和居民，发展的动能将得到更有效的集聚和释放。

海南自贸港全岛封关运作后的发展策略建议

面对海南自贸港全岛封关运作的新阶段和上述趋势，海南需要在几个关键方向持续发力，推动产业升级、城市提质和可持续发展。

第一，精准把握自身定位，深度融入国家发展大局。核心是充分发挥海南自贸港连接国内国际两个市场、两种资源的独特优势。基础在于深度融入国内大循环，积极服务国家扩大内需战略部署，努力成为国内消费升级的重要承接地和理想目的地。同时，着力打造成为国内企业“走出去”开拓国际市场的跳板，以及将国际优质资本、先进技术和高端要素“引进来”参与中国发展的重要门户平台，在新发展格局中扮演好战略支点角色。例如，海南作为中国企业规范化“出海”的“训练营”，通过联动目标市场政商学等各界资源，帮助拟“出海”的中国企业有效理解目标市场的文化、社会、法律等；同时，发挥自贸港的政策创新优势，帮助中国企业不但可以“走出去”，还能“走进去”（被当地接受认可）和“走上去”（实现价值链提升）。

第二，深化内涵式发展，深度挖掘和利用好海南最大的生态资源禀赋。利用好洁净的水源、清新的空气、肥沃的土壤、良好的生物多样性和丰富的海洋资源，把“生态好”实实在在地转化为“发展好”。一方面，精准对标国际先进经验，在保护生态环境的大前提下，大力发展高附加值的有机农业和精品农业。瞄准全球农业价值链的高端环节，打造海南农业的绿色化国际化金字招牌。

另一方面，加速推动“绿水青山”向“金山银山”的转化进程。重点方向包括发展以中医药康养、气候康养为核心的大健康产业，以及热带特色植物资源精深加工、海洋生物等绿色经济。特别是中医药康养产业，海南拥有显著优势：背靠国内的广阔市场及丰富资源，又直接面向东南亚市场，加上自贸港更加开放的政策优势，海南完全可以以中医资源为核心IP吸引国际游客，实现与服务贸易、货物贸易产业链的深度衔接。发展中医康养旅游，可成为推动海南旅游从数量型向质量型转型升级的一个路径选择，不仅能显著提升海南旅游品牌，更能助力实现经济、就业、环境保护的多赢局面。

第三，发展人才密集型产业是扩大并优化海南人口结构的核心抓手。未来政策制定的核心导向应聚焦于创造更多高水平、高收入的就业机会。通过重点培育和发展如高等教育、国际康养旅游、创意设计、专业服务等领域，大力吸引国内外优质人才的流入。这不仅能有效扩大海南的人口规模，更能显著提升海南整体人口素质。数量充足且具有高素质的人口是提高海南基础设施利用效率、增加企业投入产出效益（尤其是旅游业）的关键。

第四，提升海南自贸港各城市的吸引力和承载力（特别是海口、三亚和儋州），目标是让人才和游客愿意“全时全家全季”来到海南并留下来。可借鉴新加坡打造“清凉城市”的经验。这需要通过加大绿植覆盖、建设有盖连廊、优化建筑布局等科学手段，显著改善户外热舒适度，形成怡人的城市微气候，为人们在各种天气条件下都能舒适、无阻碍地进行户外活动创造条件，将海南的城市真正打造成热带“绿洲”“凉都”。推进这项建设须放眼长远与全局，深刻理解其与社会活力、经济发展、环境质量的紧密联系。试点项目要选好“小切口”：在社区层面，将“清凉改造”有机融入老旧小区更新，同步完善生活服务设施，提升公共空间品质；在商业区（尤其是旅游城市核心区），植入“清凉”理念，通过遮荫连廊、林荫绿道等将商场、写字楼、住宅区和交通站点舒适地连接起来，形成“清凉商圈”。在规划层面，建议在保证城市通风顺畅的前提下，通过紧凑布局和功能整合，缩短人们在烈日下的步行距离和时间。

第五，提升商业区舒适度以刺激消费，改善居民社区日常环境，优化旅游景区游客体验，进而促进相关产业发展，改善民生福祉。同时，着力促进新增的产业空间与成熟的城市社区有机融合，提高产业集聚度和生活便利性。必须坚持紧凑、集约、高效的城市发展理念，优化空间布局，显著提升土地利用效率和基础设施使用效能，最大限度地减少时空资源的浪费。通过提升城市治理现代化水平、完善高品质生活配套、守护优良生态环境，切实增强居民的幸福感、安全感、愉悦感和归属感。

第六，提升全社会的国际化语言能力和服务水平是优化开放软环境、支撑全岛封关运作后国际交流合作的基础工程。这要求鼓励并支持社会各界，特别是公共服务、商务会展、旅游接待、教育医疗等直接面向国际的窗口领域，积极提升海南本地居民的英语等国际通用语言的应用能力。

同时要看到，海南的社会服务品质目前还存在若干短板。如一线旅游从业人员的外语交流能力有待提升；服务标准化建设水平还需提高。要系统性补齐短板，建议借鉴新加坡“政策—培训—认证”三位一体的模式，设定三年的周期并分阶段推进。具体路径包括强化语言能力培训，推行对标新加坡SkillsFutureSingapore（SSG）标准的“海南服务认证（HSC）”。同时，可与新加坡有关部门合作开发“服务管理师”资格认证体系，目标是实现相关企业中高层管理者100%持证上岗，并结合数字化手段提升服务效率。通过语言能力强化、标准化认证与数字化赋能“三管齐下”，全面提升海南作为国际旅游消费中心的核心竞争力。

第七，大力吸引国际人才是深化海南全球链接、提升竞争力的关键环节。国际人才不仅是推动产业升级、提升国际竞争力的核心力量，更是链接全球创新网络、扩大海南国际影响力的重要桥梁。海南亟须构建并完善更具竞争力、更便捷高效的国际人才引进机制、服务保障体系和职业发展通道，营造真正宜居宜业的生活环境，使国际人才成为推动产业国际化、深化全球合作的纽带。依托现有的“海南自贸港国际人才俱乐部”和各市县“国际人才之家”等服务平台，通过扎实的联络、服务和信息反馈，汇聚各类型国际人才的智慧，服务海南的产业发展，并有效利用现有人才网络实现“以才引才”和“以才引资”。

唯有将这些具体而关键的工作一项项落到实处、取得实效，海南才能真正把握住全岛封关运作带来的重大历史机遇，推动经济、社会、环境实现协调、可持续的高质量发展，朝着建成具有世界影响力的中国特色自由贸易港的目标扎实迈进。

作者为海南洋浦经济开发区管委会首席规划师

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本文刊于《中国发展观察》杂志2025年第9期



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