【后浪观察】海南自贸港“封关热”后的冷思考

海南自贸港于2025年12月18日正式启动全岛封关，这是我国坚定不移扩大高水平对外开放、推动开放型世界经济的标志性举措。海南自贸港封关运作吸引全球目光。各方媒体给予积极评价。国际媒体普遍认为，这是当前全球不确定性加剧、贸易保护主义抬头背景下中国政府向国际社会展示坚定开放的决心，是中国制度型开放的试验田，也为世界多边主义和自由贸易投下的“稳定锚”。但国内一些自媒体过度解读，什么“吊打新加坡”、“碾压越南”、“引领区域贸易”、“重塑国际经贸规则”云云，显然言过其实。我们必须给海南自贸港封关运作给予切合实际的分析和评价。

一、充分认识

海南自贸港封关运作的战略意义

海南自贸港是习近平总书记亲自规划、亲自部署、亲自推动的重大战略决策。对中国改革开放和现代化建设具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

从国际看，以美国为代表的西方势力，向保守主义回归，单边主义、保护主义盛行，多边主义、自由贸易及经济全球化遭遇逆风，全球经贸格局呈现区域化和碎片化趋势。在这样的大背景下，海南自贸港如期封关运作，无疑是中国向国际社会投下稳定锚，树立风向标，彰显中国坚定维护多边主义和自由贸易、坚持高水平自主开放的决心和担当。中国对外开放的大门不会关上，只会越开越大。

从国内看，高水平对外开放必然要求深层次改革。中国的改革开放历近半个世纪，开放倒逼也罢，自主改革、自我革命也罢，中国必将全面推进结构性改革，以高水平开放推进深层次改革。习近平总书记指出，要高标准建设海南自贸港，促进海南高质量发展，助力全国构建新发展格局。

二、守住定力，

谨防自贸港封关运作的“三大陷阱”

中国改革开放47年来，海南自贸港政策是迄今开放力度最大的政策。（1）零关税税目达到6637种，占税则目录的74%；（2）商品进口后在海南加工增值达到30%的，销往内地可以免关税；（3）在海南注册经营的企业和从业的个人，符合条件的企业和个人所得税均为15%；（4）国人到海南旅游可以免税购物，人年均可以达到10万元；（5）到海南看病还可以享受国际医疗合作的特殊政策；（6）FT帐册和EF帐册在海南的广泛运用将助推人民币国际化和金融自由化达到新的高度；另外，（7）海南在外资市场准入和服务业开放方面，实施了最短“负面清单”、“准入即准营”的特殊政策。（8）在海关监管制度和模式上，实行了“一线放开、二线管住、岛内自由”的新模式，把海南与国际市场联通的壁垒拆除，只保留了少数承担国际义务和国家禁限的少量商品，如毒品、枪支、武器等；（9）海南自产产品进入内地市场不受影响；（10）利用进口原材料加工内销内地市场的，实施分批出岛、集中申报的简易报关制度。

上述自贸港政策制度体系作为一个整体全面推出，所产生的冲击力和影响是巨大的。关于海南自由贸易港建设，习近平总书记有过一系列重要指示，“逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”，“引领我国新时代对外开放的重要门户”，“新时代中国改革开放的示范”，“展示中国风范的靓丽名片”......国务院总体方案对未来海南自由贸易港的定位作了明确的规定。

当前，高水平自由贸易港政策制度体系基本建成，要锚定战略目标和总体方案，全面贯彻落实。但是，中国特色的自由贸易港建设任重道远。根据历史经验和现实条件，建设海南自由贸易港要避免“三大陷阱”。

首先是“红利陷阱”。为建设海南自贸港，中央给予了迄今为止最为优惠的政策，这些政策将产生巨大的政策红利。无论是零关税，还是加工增值免关税、离岛免税、企业和个人所得税15%，以及其他相关政策，都将与其他地区形成政策落差。从正面看是政策红利，可以海南经济社会发展创造内生动力。从反面看，政策红利也可变为政策陷阱。旅游购物、离岛免税、仓储物流、航运中转、国际医疗等等，靠要素流量可以带来表面的经济繁荣，但不能实现量的跨越和质的提升，如同“资源魔咒”。改革开放初期，中国先后建立5个经济特区，成功走出政策陷阱的是少数。即使是成功走出陷阱的深圳，在特区建设起步的前10多年也深陷这种“魔咒”。庆幸的是深圳摆脱这种“魔咒”，凤凰涅槃，创造辉煌。所谓“资源魔咒”和“政策魔咒”，就是当这种资源用尽或政策消失，表面的经济繁荣很快消失。要摆脱这种“魔咒”，就必须将政策红利转化为经济社会发展的内生机制和动力，进而打造城市和地区的核心竞争力。这是海南自贸港成败的关键。

其次是“制造业陷阱”。当今世界似乎回归到制造业为王的时代。发达国家产业空心化，美国搞制造业回归，把整个世界带回到工业化时代。中国在建国初期和改革开放后两次工业化，特别是近20年的新型工业化，把中国推到了制造业大国、制造业强国的地位。中国与世界（主要是与工业化国家）的竞争，从价值链垂直竞争走向水平竞争，竞争激烈程度超过以往任何时代。中国制造业在当今世界占比超过三分之一，光伏、电池、新能源车、人工智能等一些产业开始领先世界。2025年中国的贸易顺差突破一万亿美元。一些学者甚至说中国制造在国际市场已经形成碾压式的优势。在内卷严重，产能过剩的大背景下，海南不应在一般制造业上跟风。学者普遍认为，海南制造业基础相对薄弱，是海南经济发展的短板。但是，目前从全社会关注度和资源配置导向看，制造业成为焦点。首先，海南零关税主要覆盖生产性原材料、机器设备及交通工具，现代服务业及生活民生方面关注不够；其次，加工增值超过30%的产品内销国内市场免征关税，发展制造业的政策导向十分明确；第三，海南一线二线监管制度设计和资源配置重心也多在制造业方面。我们不反对海南发展制造业，但要看比较优势和现实条件。在一般产业领域，中低端制造业已经开始向外转移，中国并不需要在国内众多制造中心之外再打造一个制造中心去参与国际竞争。在未来产业和新兴产业领域，粤港澳大湾区、长三角及京津冀等区域也已形成产业集群和竞争优势，海南怎么办？事实上，海南现代产业体系规划中，将旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大产业作为核心产业。很显然，零关税及加工增值免关税等政策工具与海南现代产业体系构建存在错位。因此，无论政府部门还是学者，都不要过度关注海南制造业。海南政府更要保持清醒和冷静，不要在现代产业体系构建中落入“制造业陷阱”，浪费有限的经济和社会资源。

三是“安全陷阱”。安全是底线，但安全没有止境。因为海南历史上曾经发生过“洋浦事件”、“汽车事件”，近年来又发生了“套代购”事件，负面影响及后遗症很大。如果担心自贸港政策与内地形成巨大落差，就此推断海南将产生更大的政策风险，甚至酿成更大“事件”是毫无根据的。风险至上，安全泛化，必将陷入“安全陷阱”。试制度就会有风险，压力测试就是让风险释放到足够规模和强度，然后找到处置风险的机制和办法。从历史经验看，宁左勿右，无限放大责任、层层加码监管实际就是不作为，是自贸港建设的最大敌人。海南自贸港封关运作是中国改革开放历史上最大的制度试验，要防止系统性风险，关键是做好机制体制的制度设计。要统筹安全与发展，坚决防止以安全为名，把新制度扼杀在摇篮之中。

三、登高望远，

确保改革试点实现更大制度突破

贯彻落实好习近平总书记关于海南自贸港建设的系列重要讲话和指示批示精神， 关键要做好以下几个方面：

（一）构建海南现代化产业体系，是实现海南自贸港国家战略的关键。

海南已经确定了“4532”的现代化产业体系，如何做到长短结合、软硬结合，突出重点聚焦发展仍然是重大课题。旅游业立竿见影，是海南的基本盘，但是要通过离岛免税和旅游业实现经济质的改变和量的腾飞不现实。发展热带高效农业，做大现代种业也是战略需要，但不可能短期实现海南经济的转型升级。能够推动海南经济高质量发展的一定是现代服务业和高新技术产业。

现代服务业和高新技术产业“一软一硬”相互结合，是海南经济社会发展的合理选项。这两大产业发展的基础条件主要是资金和人才，有些还受制于国家在市场准入方面的限制。相对于其他经济发达地区，海南在这两大产业并无比较优势，但海南自贸港政策构筑了海南的比较优势。海南的“零关税、低税率、简税制”是海南吸引人才最有力的政策工具。两个15%所得税优势堪比新加坡和香港，毕竟海南没有跨境的成本，只要把政策机制设计好就只可以最大限度吸引机构和人员到海南发展。国家在海南服务业市场准入上把门开得更大，进一步放大了政策效应。这方面最大的可能在金融自由化方面。当前，国内金融业最发达的无疑是北京和上海。但由于人民币国际化和自由化受制于巨大的风险，国家在开放资本市场方面十分谨慎。中国已经在香港设立海外人民币结算中心，如果在海南构建境内的人民币离岸结算中心，强化跨境金融、离岸金融和跨境资产管理，实现跨境资金自由流动，叠加更大力度的服务业开放，海南服务业、生产性服务业的发展完全值得期待。

海南也不宜泛泛提发展高新技术产业。必须结合海南自身条件和国家战略需要布局海南特色高新技术产业。海南“五向图强”中，与“天”和“海”相关的高新技术产业是重要方向。要充分利用海南空天海独特条件，发挥自贸港政策优势最大限度集聚资金和人才，突出重点，打造空天海产业集群，保障服务国家战略。

（二）全力打造高能级科技创新生态，夯实海南高质量发展的根基。

中央关于实施自贸试验区提升战略的意见中指出，自贸试验区要打造高能级科技创新生态。作为对外开放最高形态的自由贸易港，更应走在前、做表率，把构建科技创新生态放在首位。海南向建立现代化产业体系，“五向图强”也必须打造高能级科技创新生态，发展新质生产力。一般而言，科技创新生态取决于三重要素，政府、大学、企业。政府创造环境，大学提供人才和科学技术，企业提供资金和动力。三方面海南都没有优势。但是，从历史看，当前今世界的很多创新城市和科创中心，也都是从零开始，从无到有的过程。深圳如此，新竹如此，硅谷如此。创新中心的形成都有机缘。如斯坦福大学的建立、新竹工业园的建立、深圳特区的创建都是这些地区或城市后来成为创新中心的起点。海南自贸港建设能否成为海南创新中心的机缘和起点，值得期待。期待不是等待，而是努力营造。政府作用十分重要。政府既是创新的重要需求方，也是创新服务和资源的重要提供方，是创新生态最大营造者。大学提供知识，培育人才，是一切知识和技术的来源。没有好的大学，是短板，但也有借鉴和替代的办法，如招引国内国际优秀人才集聚是最快的途径，全国全球名校在海南建立分校和孵化基地是深圳的经验。企业和企业家是创新生态中最活跃、最关键的力量。企业家的重大使命之一就是创新，整合资源实现创新是企业家的本能。因此，企业家也是资金和人才的代名词。企业家本身就是最稀缺的人才，同时，企业家还是整合、集聚资金和人才的天才。在海南创新生态建设中政府必须充分发挥企业和企业家作用。

（三）向内改革，大力破除制约高质量发展的机制体制障碍。

建设自由贸易试验区和自由贸易港，人们似乎更多关注对外开放，实质上向内改革更为重要。因为没有改革就不会有开放，开放反过来又倒逼改革。改革开放47年的历史证明，改革和开放是中国腾飞的两只翅膀。当前，百年不遇大变局加速演变，向外塑造向内改革是中国经济的主要方向。自由贸易试验区和自由贸易港建设要对标国际，但主攻是向内改革。“十五五”规划建议指出，要“聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革，……持续增强发展动力和社会活力”。要落实习近平总书记关于“高标准建设海南自贸港，促进海南高质量发展，助力全国构建新发展格局”的要求，关键就是向内改革。

海南改革改什么？首先是改革政府管理体制，建立高效能政府。有为政府与有效市场有机结合，关键在政府。政府与市场的边界是政府划定的，市场在资源配置中发挥什么样作用决定权也在政府。“制约高质量发展的体制机制障碍”是各级政府叠加的。政府改革就是自我改革、自我革命。海南自贸港建设必须坚持党的领导，建立高效廉洁的廉能政府，改革治理理念和方法制度，实现治理体系和能力的现代化。在这方面，中央应赋予海南更多的自主权。

要大力简化治理结构，放松政府管制，着力边境后制度改革。一线放开了，二线管住了，岛内如何自由成了最迫切需要研究解决的课题。海南全省全岛建设自贸港，破除了“围网效应”，解决了区域碎片化问题，更有利于全要素在岛内自由流动。中央赋予自由贸易港一揽子政策组合，不会自动转化为发展的生产力。政府不改革，仍然沿用传统的理念、制度、体制和方法手段，建设自由贸易港就会落空。政府要聚焦基本核心职能，最大限度放松管制，建立包容性制度，拆除一切可以拆除的制约生产力发展的体制机制障碍，最大限度激发各类社会主体的动力与活力。

要对标国际，刀刃向内，大力推进边境后制度改革，解决好高标准国际经贸规则所要求的数字跨境流动、政府补贴、竞争中性、产权保护、环境保护、劳工标准等问题。凡是国内市场改革有难度的，可以在海南加大力度率先试点。

与国内市场的联动发展十分重要。总书记提出要加强海南自贸港与粤港澳大湾区、长三角、京津冀等经济发达地区的联动发展。这是海南自贸港发展的重要驱动力量。海南仍然是国内大市场的一部分，海南实施“零关税、低税率、简税制”等一系列特殊政策，与内地形成落差，“二线管住”尤为重要。但如何管住？既要防止管死，也要防止管制流于形式。既要让国内市场巨大的人才、资金、技术及其他各类要素向海南自由奔流，又防止中央给予海南的开放红利和政策红利演化走私违法的冲动，冲击国内市场。保持两者平衡，是艺术，更是制度的红线和法律的底线。这是当前对政府治理构成的最大挑战。

总之，“封关不是封岛”，“自由贸易港”的实质就是要进行更加宏大和彻底的制度试点。为改革闯新路，为国家试制度，把我国社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势，在海南自由贸易港建设中完美结合，集成转化为蓬勃发展的巨大力量，谱写中国式现代化的海南篇章。

作者：中国自贸战略研究院 高融昆，链上海南综合整理）



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